بازخواني روند برنامههاي توسعه در گفتگو با دكتر مسعود نيلي
به منظور بررسي روند برنامهريزي در 30 سال گذشته به سراغ دكتر مسعود نيلي، رئيس دانشكده اقتصاد و مديريت دانشگاه صنعتي شريف رفتيم كه تجربه و سابقه تدوين 3 برنامه اول، دوم و سوم را داراست. گفتگو از برنامههاي گذشته شروع و ناخودآگاه به برنامه پنجم توسعه كشيده شد.
به عقيده شما ميتوان از ميان برنامههاي توسعهاي كه طي سالهاي پس از انقلاب تدوين شده است، رويكردي واحد و مشترك سراغ گرفت؟
نگاهي مقايسهاي به برنامههايي كه پس از پيروزي انقلاب اسلامي تدوين و تصويب شده، مشخص ميكند كه در تمامي اين برنامهها، يك جهتگيري واحددر راستاي حركت به سمت اقتصاد رقابتي، توسعه بخش خصوصي و هدفمندي يارانهها وجود دارد و اگر روند مطلوبي در اجرا به چشم نميخورد، عمدتا برخاسته از متن برنامهها نيست. به عنوان مثال اگر به برنامه دوم توسعه نگاه كنيم، ميبينيم كه گذشته از تعارضات بين دولت و مجلس در آن زمان كه تاثير بسيار زيادي بر نحوه تنظيم متن نهايي برنامه داشت، شرايط تورمي سال 74، بحران تراز پرداختها در سال 73 و تغيير دولت در سال 76، پيامدهاي خاص خود را براي برنامه دوم به دنبال داشت.
بررسي و تصويب برنامه سوم در مجلس پنجم كه آخرين روزهاي دوره خود را سپري ميكرد و بشدت متاثر از فضاي انتخابات پيش رو بود نيز تاثيرات چشمگيري بر برنامه سوم بر جاي گذاشت. شايد برنامه چهارم در ميان برنامههاي پيش از آن، تنها برنامهاي بود كه دولت و مجلس در تدوين و تصويب آن كاملا هماهنگ بودند؛ ولي آغاز اجراي اين برنامه دقيقا مصادف با نخستين سال فعاليت دولت نهم بود كه رويكردي متفاوت نسبت به دولت هشتم و مجلس ششم داشت. از اين روست كه به اعتقاد من، در ارزيابي روند اجرايي برنامههاي توسعهاي پنجساله نبايد صرفا به خود اين اسناد اكتفا كرد و بايد كل شرايط محيطي، عمومي و سياسي كشور را مدنظر قرار داد.
آيا ميتوان در ميان اين عوامل به مساله مشخصي به عنوان اصليترين عامل انحراف دولتها از اجراي برنامههاي توسعهاي اشاره كرد؟
اگر بخواهيم تنها يك عامل را ذكر كنيم، شايد بتوان گفت آن عامل، افتراق پارادايم فكري تدوينكنندگان برنامهها از سياستمداران است. واقعيت اين است كه سياستمداران ما خيلي سخت به سمت يك پارادايم فكري هماهنگ در عرصه اقتصاد و وجه مشترك آن با سياست حركت ميكنند؛ چراكه معمولا در حوزه سياست و سياستورزي از اين كه طرفدار يا معتقد به يك تفكر اقتصادي مشخص باشند، ابا دارند و از شناخته شدن با يك هويت اقتصادي مشخص پرهيز ميكنند. از اين رو همواره سعي دارند كمي از هر تفكر اقتصادي داشته باشند كه البته به عقيده من اصلا نكته مثبتي نيست، چراكه نوعي سردرگمي به همراه ميآورد. اين در حالي است كه اولين و مهمترين ويژگي يك برنامه، سازگاري دروني است. اين سازگاري دروني آنچنان مهم است كه سازمان برنامه و بودجه طي دورههاي مختلفي كه برنامهها در دولتها و مجالس وقت تدوين، بررسي و تصويب ميشدند، همواره سعي ميكرد اين ويژگي راهبردي حفظ شود.
بررسي متون نهايي برنامههاي پيشين نيز نشان ميدهد كه در حفظ اين سازگاري كم و بيش موفق بوده است؛ ولي پارادايمگريزي سياستمداران ما همواره به انحراف آنها از برنامهها منجر شده است. هرگاه سياستهاي اتخاذ شده در برنامهها با وضع موجود تفاوت چنداني نداشته، اين سياستها با درصد تحقق بالايي همراه بوده؛ ولي هرگاه تغييرات يا اصلاحات بزرگي نسبت به وضع فعلي در برنامهها پيشبيني شده، دولتها از اجراي آنها سرباز ميزنند.
به عنوان نمونه به بحث خصوصيسازي اشاره ميكنم كه از برنامه اول توسعه در متون قانوني برنامه وجود داشته و توصيه شده، اما به تناسب عدم همراهي جامعه با آن، به صورت ملايم به آن پرداخته شده است. همين سياستها در برنامه سوم در قالب فصلي مجزا پيگيري شده و نهتنها در مورد واگذاري صنايع و... برنامهريزي شده؛ بلكه به واگذاري فعاليتها و بنگاههاي صدر اصل 44 هم پرداخته شده و جالب اين كه به تصويب شوراي نگهبان هم رسيده است، اما از آنجايي كه يك تغيير بزرگ قلمداد ميشد، مقاومتهاي بزرگي هم در برابر آن وجود داشت.
به وجود رويكردها و سياستهاي مشترك و واحد اشاره كرديد. آيا مشكلات و چالشهاي مشتركي هم در راستاي تدوين برنامهها وجود داشته يا دارد؟
تحليل من اين است كه اين كار از ابتدا با دو چالش اصلي روبهرو بوده است و در كنار مسائل فني مربوط به برنامهريزي دو عامل را تشكيل ميدهند كه در عدم موفقيت برنامهها نقش داشتند. به عنوان نمونه در تدوين برنامه اول، چالش نخست مربوط به چگونگي اتصال برنامهريزيهاي اجرايي به مباحث ايدئولوژيك و مباحث اعتقادي بود. با توجه به اين كه در آن زمان نگاه به مسائل اين گونه بود كه بخشي از دنيا، دنياي سرمايهداري بود كه تفكر خاص خود را داشت و بخش ديگر از دنيا، دنياي كمونيست بود كه آن هم تفكرات خاص خود را داشت، در ايران يك تفكر جديد متولد شد كه ميخواست شالوده اجرايي كشور را طراحي كند و از آنجايي كه اساس اين تفكر با دو مكتب ديگر اداره كشورها متفاوت بود، بنابراين بايد در تمام شوون سياستهاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور، نگاههاي جديدي منطبق با مباني اعتقادي انقلاب اسلامي شكل ميگرفت. به همين دليل هم در همان مقطع شروع كارهاي برنامه اول، گروهي از حوزه علميه قم به سازمان برنامه و بودجه معرفي شدند تا در كنار كارشناسان سازمان به اين مساله بپردازند. چالش دوم نيز اين بود كه سازمان برنامه و بودجه وقت به عنوان دستگاه متولي امر برنامهريز كشور، سازمان مورد اعتمادي تلقي نميشد. وجه كامل و بارز اين بياعتمادي را در تعطيل شدن اين سازمان مشاهده ميكنيم چرا كه وقتي يك سازمان را به طور كلي تعطيل ميكنند فرض بر اين است كه وجود اين سازمان مضراتي دارد كه نبود آن از بودنش بهتر است. اين نشاندهنده يك نوع عدم اعتماد است. بنابراين ممكن است در هر فعاليت سياستگذاري كه سازمان برنامه متولي آن باشد، همچنان همان جهتگيريها وجود داشته باشد. مساله بعدي هم كمتجربگي تدوين كنندگان جديد برنامه بود كه مزيد بر علت شده بود.
آيا اين مشكلات مشترك همچنان بر سر راه برنامهريزي در كشور ما وجود دارد؟
پاسخ من به اين پرسش شما متاسفانه مثبت است، اگرچه قدمهاي مثبت زيادي برداشته شده و با ابلاغ سياستهايي مانند اصل 44 و سياستهاي كلي برنامه پنجم، فضا براي حضور و نقشآفريني بخش خصوصي از نظر مجوزهاي قانوني بازشده است ولي هنوز هم مشكلات سابق و ريشهاي وجود دارد.
با ابلاغ سياستهايي مانند اصل 44 و سياستهاي كلي برنامه پنجم، فضا براي حضور بخش خصوصي از نظر مجوزهاي قانوني بازشده ولي هنوز هم مشكلات سابقوجود دارد
در واقع در سالهاي اخير و طي برنامههاي گذشته، شاهد نزديك شدن ادبيات سياستمداران به ادبيات كارشناسي بودهايم ولي به عنوان مثال در مورد اجرا و موفقيت اصل 44 ميبينيم كه هنوز هم به علت مقاومتها و مخالفتهاي پيدا و پنهان از موفقيت مورد انتظار برخوردار نبودهايم.
اين مساله نشان ميدهد كه ايدئولوژي مخالف با اين جهتگيريها از چنان قدرتي برخوردار است كه حتي روند اجراي سياستهاي مدنظر عاليترين مقامات كشور را نيز كند ميكند.
در مورد كمتجربگي تدوينكنندگان برنامه هم بايد بگويم كه اگر تجربه را به معناي تجربه سازماني بدانيم در حال حاضر با تغيير ماهيت سازمان مديريت و برنامهريزي، اين نهاد در يكي از ضعيفترين دورانهاي خود به سر ميبرد. مساله تاسفآور نيز اين است كه اگر نرخ تغيير مديران سازمان برنامه و بودجه و بعدها سازمان مديريت و برنامهريزي را اندازهگيري كنيم، به رقم بالايي ميرسيم كه بيانگر عدم اعتماد و اطمينان به اين نهاد در طول تمامي سالهاي گذشته است كه اين بياعتمادي، زمينه شكلگيري اعتماد به نفس ناشي از تجربه را از بين ميبرد.
آيا اين مقاومتها ناشي از زيرساختهاي معيوب است يا علل ديگري نيز دارد؟
مقاومت در برابر اين قبيل تغييرات بزرگ اصولا دو منشا دارد. ريشه اول به اين بازميگردد كه به هر صورت هر آرايشي از فعاليتهاي اقتصادي بين دولت و بخش خصوصي يا داخل و خارج كشور در حوزه اقتصادي، منعكسكننده آرايش خاصي از توزيع منافع است و از اينرو منتفعان و متضرران خاصي نيز دارد. به عنوان مثال در يك اقتصاد دولتي درونگرا، كنترل شديدي در تجارت خارجي اعمال ميشود، بنابراين افرادي كه به رانتهاي تجاري دسترسي دارند، منتفع خواهند شد و ديگران متضرر. در چنين شرايطي اگر بخواهيم رويكرد و سياستي خلاف اين وضع در پيش بگيريم طبيعتا منتفعان فعلي مقاومت ميكنند و روند كار با كندي مواجه خواهد شد.
دومين منشا به نگرش و رويكرد فردي بازميگردد. عدهاي همواره براي خود رسالت و ايدئولوژي خاصي قائل هستند كه مثلا بر مبناي آن قدرت يافتن بخش خصوصي به معناي نقض عدالت اجتماعي است و بر مبناي اين نگرش در برابر هر سياستي كه تقويت بخش خصوصي را هدفگيري كرده باشد، مقاومت ميكنند.
4 برنامه در كشورمان پس از پيروزي انقلاب اسلامي تدوين و سپري شده و به گفته شما اين مشكلات هنوز باقي است. براي حل آنها چه بايد كرد؟
پاسخ به اين سوال سهل و ممتنع است ولي هر قدر سطح آگاهي و درك مسوولان و سياستگذاران ارتقا يابد، ميتوان به برداشته شدن اين موانع بيشتر اميدوار بود، البته شرايط محيطي هم در اين زمينه بسيار موثر است. مثلا در وضعيتي كه قيمت نفت خيلي بالا است مقاومتها در برابر تغييرات زياد ميشود، چون دولت به لحاظ مالي قدرتمند ميشود و ميتواند براي استحكام جهتگيريهاي خود از ابزارهاي بيشتري استفاده كند، بنابراين شايد در دورهاي كه در سيكل نزولي قيمت نفت به سر ميبريم و با وجود سياستهاي اصل 44 و برنامه پنجم فرصت خوبي براي كاستن از اين مقاومتها داشته باشيم.
آيا نيازهاي مشخصي در برهههاي مختلف تدوين برنامههاي توسعهاي وجود داشته كه براساس آن رويكردهاي ثابتي در آنها به چشم ميخورد؟
اساسا مساله ضرورت تدوين يك برنامه پنجساله را سازمان برنامه و بودجه وقت در سال 60 در دولت مطرح كرده بود. اين كه كشور بايد داراي يك برنامه باشد تا بتواند اولويتها را تعيين كند و سرمايهگذاريها را جهت دهد و اهداف مشخصي را در سطح كلان و در سطح بخشهاي مختلف دنبال كند، يكي از ضرورتها بود. بر همين اساس در آن زمان مجموعههايي با محوريت سازمان برنامه و بودجه وقت شكل گرفته بودند تا اين موضوع را دنبال كنند، البته كاملا مطمئن نيستم كه اين فعاليت از سال 59 شروع شد يا سال 60، اما به نظرم اين مساله در زمان دولت مهندس موسوي بيشتر سازماندهي شد و شكل گرفت. بنابراين ضرورت اداره كشور بر مبناي برنامههاي مشخص، كاستن از نقشآفريني حداكثري دولت در اقتصاد و زمينهسازي براي حضور بخش غيردولتي از زمان تدوين نخستين برنامه در كشور وجود داشته است ولي همانطور كه گفتم آنچه به عنوان برنامه تدوين ميشد در مقام اجرا دچار تغييرات فراواني ميشد كه ناخودآگاه پيگيري روند مشترك را در برنامههاي پنجساله دچار اخلال و دشواري ميكند.
