بانک مرکزی؛ استقلال از کجا و چگونه؟
مصوبه اخير مجلس در حين بررسي لايحه برنامه پنجم توسعه گنجانده شده كه براساس آن تركيب اعضاء و اختيارات بانك مركزي تغيير كرده است. اين مصوبه از سال اول اجراي قانون برنامه پنجم توسعه لازمالاجراست اما به دليل مخالفتهايي در اين زمينه هنوز سرنوشت نهايي آن مشخص نيست زيرا بايد تا پايان بررسي لايحه برنامه پنجم در مجلس و اعلام راي شوراي نگهبان در اين باره منتظر ماند. در اين مجال به بررسي ابعاد مختلف اين مصوبه پرداختهايم.
شايد نخستين پرسشي كه اين روزها با تصويب لايحهاي در مجلس شوراي اسلامي درباره تغيير تركيب مجمع عمومي بانك مركزي، افكار عمومي جامعه را به خود مشغول داشته، معنا و مفهوم استقلال بانك مركزي است.
با وجود اينكه واژه استقلال در مباحثات پيرامون اين مصوبه مجلس دائما تكرار ميشود، كمتر ديده ميشود كه توضيحات شفافي در مورد معناي استقلال بانك مركزي از سوي دو طرف موافق و مخالف تغيير تركيب مجمع عمومي بانك مركزي ارائه شود در حالي كه نيت اصلي از تصويب چنين قانوني در بطن برنامه پنجم توسعه كشور، افزايش استقلال بانك مركزي است.
پيش از اينكه به توضيحاتي در مورد مفهوم استقلال بانك مركزي پرداخته شود، بيان اين توضيح ضروري به نظر ميرسد كه حتي مرور آراي مخالفان اين مصوبه گوياي اين حقيقت است كه هيچ كارشناسي، مخالفتي با حفظ و افزايش استقلال بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران ندارد و جملگي صاحبنظران و مقامات دولتي هم كه مخالفتهاي شديدي با مصوبه مورد اشاره دارند، استقلال بانك مركزي را امري شايسته و بايسته ميدانند و اختلافنظري در مورد اين اصل وجود ندارد، اما اختلافات داراي دو گرانيگاه است. نخست ميزان كارايي و موفقيت مصوبه جديد در حفظ و ارتقاي استقلال بانك مركزي و ديگري هم پيامدهاي اجراي اين مصوبه براي اقتصاد كشور. در واقع تفاوت نظر بر سر حدود و مرزهاي استقلال بانك مركزي است.
به اين ترتيب به نظر ميرسد اگر بتوان به يك اجماع متقن در مورد حدود و ثغور استقلال بانك مركزي دست يافت، براحتي ميزان همراستايي هر تصميم و سياستي از جمله اين مصوبه را با حفظ و افزايش استقلال بانك مركزي سنجيد.
با اين توضيحات حال ميتوان سراغ اصل مصوبه مجلس و دغدغه استقلال بانك مركزي رفت؛ بدون ترديد تبيين ابعاد و ضرورت استقلال بانك مركزي را بايد با مروري بر وظايف تعريف شده براي اين نهاد آغاز كرد.
در ميان وظايف متعددي كه توسط مراجع قانوني براي اين نهاد تعريف شده، دو مسووليت حفظ ارزش پول ملي (كنترل تورم) و اعمال سياستهاي پولي و اعتباري از حساسيت بيشتري برخوردارند و بحث استقلال بانك مركزي در مورد اين دو وظيفه موضوعيت بيشتري دارد. چرا كه اين دو با مقولاتي مرتبط هستند كه سايش و ارتباط تنگاتنگي با سياستهاي مالي كه متولي اصلي تعيين و اجراي آنها مستقيما دولت است، قرار دارند.
با درنظر گرفتن اين نزديكي در حوزههاي سياستگذاري و اجرا، صورت مساله كاملا روشن ميشود؛ بنابراين مساله اين است كه بانك مركزي بايد از چه كسي يا چه نهادي مستقل باشد؟ حال ميتوان به اين پرسش پاسخي صريح، روشن و متقن داد: دولت و سياستهاي مالي آن.
شايد بد نباشد اگر كمي موضوع را بيشتر بشكافيم. ماجرا از اين قرار است كه در كشوري مثل ايران كه متاسفانه هنوز بيش از 80 درصد درآمدهاي دولت از محل فروش منابع زيرزميني و مشخصا نفت حاصل ميشود، دولت بايد به عنوان مسوول اداره كشور، برنامههاي سالانه خود را در قالب سياههاي از درآمدها و مخارج كه به آن بودجه گفته ميشود، تنظيم و اجرا كند. جمع كل دو ستون درآمدها و هزينهها در قانون بودجه بايد مساوي باشد يعني دولت نه كمتر از درآمدش هزينه كند و نه بيشتر از آن؛ اگر هزينههاي دولت به هر علتي از مجموع درآمدهايش بيشتر باشد اصطلاحا دچار كسر بودجه خواهد شد و به قول عاميانه دخل و خرجش با هم جور در نميآيد.
در مصوبه مجلس با تغيير تركيب هيات عامل و حذف رئيسجمهور از اين تركيب، امكان عزل و نصب رئيس كل بانك مركزي از رئيس قوه مجريه گرفته ميشود تا اين بانك بتواند با استقلال عمل بيشتري عمل كند
در چنين وضعيتي كه در كشورهاي صادركننده نفت بسيار شايع است، دولت معمولا براي تامين كسر بودجه خود سراغ بانك مركزي ميرود و از اين نهاد ميخواهد كه با انتشار پول كمبود درآمدهايش را برطرف سازد.
شايد تا اينجاي ماجرا اشكالي وجود نداشته باشد ولي مشكل از موقعي آغاز ميشود كه اين پولها كه در ازاي نشر آنها در جامعه توليدي صورت نگرفته و صرفا از محل تبديل دلارهاي عايدي از فروش نفت به ريال حاصل شده، تقاضا براي خريد در جامعه بالا ميرود ولي عرضهاي وجود ندارد تا پاسخگوي اين موج افزايش يافته تقاضا باشد.
از اينجا به بعد ديگر كاملا واضح است؛ برهم خوردن توازن عرضه و تقاضا به نفع تقاضا كه به تورم يا همان گراني خودمان ميانجامد.
حال شايد مفهوم استقلال بانك مركزي و ضرورت آن واضحتر شده باشد. اگر بانك مركزي در هر كشوري از چنان استقلالي برخوردار باشد كه در برابر خواست دولت آن كشور براي انتشار پول با هدف جبران كسري بودجه مقاومت كند و از اين كار جلوگيري شود، بانك مركزي كشور به وظيفه اساسي خود كه حفظ ارزش پول ملي به وسيله مهار تورم است، عمل كرده؛ اما در صورتي كه بانك مركزي به اين علت كه رئيس و قائممقام آن منتخب رئيسجمهور هستند و امكان عزل و نصب آنها براي رئيس دولت وجود دارد، برخلاف وظيفه قانوني خود در برابر خواست دولت براي انتشار پول مقاومتي نكند و آن را اجابت كند، دود اين عدم استقلال به چشم همه مردم آن كشور ميرود و شاهد افزايش تورم خواهند بود.
اين دوگانه استقلال و عدم استقلال در موارد ديگري نيز نمود مييابد؛ به عنوان مثال در كشور ما سياستهاي كلان پولي و بانكي در شورايي به نام شوراي پول و اعتبار تعيين ميشود كه رياست آن با دبير كل بانك مركزي است. اين شورا در مورد نرخ سودي كه بايد به تسهيلات و سپردههاي بانكي تعلق بگيرد تصميمگيري ميكند، ولي حضور پررنگ نمايندگاني از دولت (چند وزير و اقتصاددانان مورد وثوق رئيسجمهور وقت) تصميمات اين شورا تقريبا همان چيزي است كه دولت ميخواهد و بانك مركزي هم ناگزير از اجراي آن است.
حال بازگرديم به تغييري كه مجلس در تركيب بانك مركزي داده است؛ ماجرا از اين قرار است كه رياست مجمع عمومي بانك مركزي كه اختيار عزل و نصب رئيس كل بانك مركزي را دارد تا به حال با رئيس قوه مجريه بود و رئيسجمهور ميتوانست در صورت عدم همراهي رئيس كل بانك مركزي با سياستهاي دولت، او را عزل كند و فرد ديگري را جايگزين كند (اتفاقي كه طي 5 سال اخير دو بار با تغيير ابراهيم شيباني و طهماسب مظاهري) به وقوع پيوست.
بسياري از كارشناسان معتقدند اين رويه كه منبعث از ساختار قانوني بانك مركزي است، بانك مركزي را كاملا تحت سيطره دولت در آورده كه نتيجهاي بهتر از نابساماني سياستهاي پولي ندارد، بنابراين نمايندگان مجلس با تغيير تركيب هيات عامل و حذف رئيسجمهور از اين تركيب عملا تصميم گرفتند امكان عزل و نصب رئيس كل بانك مركزي را از رئيس قوه مجريه بگيرند تا اين بانك بتواند با استقلال عمل بيشتري عمل كند.
البته بايد توجه داشت كه اين تصميم به گفته نمايندگان موافق اين قانون ارتباطي با دولت حال حاضر و رئيس آن ندارد و در پي آن است كه يكبار براي هميشه رابطه بانك مركزي با دولت را تصحيح و شفاف كند.
با اين توصيفات برويم سراغ دو پرسش كليدي ابتداي نوشته؛ آيا حذف رئيسجمهور از مجمع عمومي بانك مركزي در شرايطي كه وزراي دولت حضور پررنگي در مجمع عمومي بانك مركزي دارند، كمك معناداري به اسقلال بانك مركزي ميكند؟
آيا اصولا حد و مرز استقلال بانك مركزي در تعيين سياستهاي پولي تا كجاست؟ اگر دولت به دلايل متعدد سياستهاي مالي خود را به گونهاي انتخاب كرد كه در تضاد با سياستهاي تعيينشده از سوي بانك مركزي در راستاي حفظ ارزش پول ملي بود، چه بايد كرد؟ بانك مركزي بايد ساز خود را كوك كند و دولت هم ساز خود را بزند؟! در اين صورت اقتصاد بايد به چه سازي برقصد؟
نهاد تعادل بخش و هماهنگ كننده اين دو بخش كدام است؟ در شرايطي كه به علت وابستگي شديد اقتصاد به درآمدهاي نفتي، دولت حضوري بسيار پررنگ در اقتصاد دارد، آيا ميتوان از بانك مركزي خواست تا كاملا مستقلانه عمل كند؟
در شرايطي كه هنوز و با گذشت 3 دهه از تصويب و اجراي قانون بانكداري بدون ربا، بر سر نقش، تعريف و وظيفه بانكها اختلاف نظرهاي عميق وجود دارد، آيا ميتوان صرفا با تغيير تركيب مجمع عمومي بانك مركزي اميدي به قرار گرفتن بانكها در جايگاه درست خود داشت تا ديگر به چشم صندوق اعانه يا قرضالحسنه تصور نشوند و زير بار انبوهي از تسهيلات تكليفي معوق كمر خم نكنند؟
اعتقاد بر اين است اگرچه تصميم مجلس را بايد به فالنيك گرفت ولي پيش و بيش از اين بايد در مسير رسيدن به اتفاق نظر در مورد مسائل كلان اقتصادي حركت كرد تا مجبور نباشيم در بحبوحه افزايش قيمت نفت تازه بر سر اصل پذيرفتهشدهاي مانند تاثيرگذاري رشد نقدينگي بر تورم بحث كنيم.
